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2006-10-24 18:42:02

辽宁省科技社团承接政府职能转移情况调研报告（讨论稿）

根据省委领导的指示，省科协于年初成立了省级学会承接政府职能情况调研组。调研工作于2006年初开始，主要以召开省级学会座谈会、走访部分学会和函调等形式，同时参考了中国科协和部分省市的有关材料，结合我省科技社团承接政府职能的实际情况，以充分发挥我省科技社团在建立“创新型国家”、“构建社会主义和谐社会”中的积极作用为目的，进行了实事求是的分析，提出报告如下。
一、科技社团承接政府职能的有关情况
（一）科技社团承接政府职能的有关依据
当前我国政府机构改革已进入了由管理型向服务型转型的自我改革时期。政府职能的转变，必然会给科技社团的发展留出空间。需要科技社团抓住发展机遇，不越位，不缺位，发挥其应有的作用。为此，党和政府已经为科技社团承接政府职能提供了基本的政策和法律依据：
2003年《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》明确要求：“建立以能力和业绩为导向、科学的社会化的人才评价机制。”“专业技术人才的评价重在社会认可和业内认可。”“发展和规范人才评价中介组织，在政府宏观指导下，开展以岗位要求为基础、社会化的专业技术人才评价工作。积极推进专业技术人才执业资格国际互认。”
温家宝总理在2005年3月召开的十届人大三次会议《政府工作报告》中明确强调：“加快政府职能转变，进一步推进政企分开、政社分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥科技社团、行业协会、商会和中介机构的作用。”
曾庆红在2006年5月23日中国科协“七大”上指出：“在政府职能转变过程中，要积极引导和支持科技团体承担有关社会职能，特别是要重视发挥科技团体在科技评价、科技人员评价和科技奖励等方面的作用，推动社会管理体制创新。”
《中华人民共和国行政许可法》第十三条规定：“下列方式能够：
予以规范的可以不设行政许可：包括公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”
早在1997年联合国秘书长安南在第52届联大会议上提出：当今世界政治舞台活动的三支重要力量，一是政府，二是企业，三是社团。可见，社团已有了重要的国际地位和广阔的发展空间，我国如何发挥这“第三支重要力量”的作用，已是无可回避的大问题，这也是全球经济一体化和我国市场经济发展的必然需要。
政策、法律和社会发展的必然趋势，已经指明了科技社团的发展方向，科协作为由各自然科学技术专门学会组成的人民团体，是党和政府联系科技工作者的桥梁和纽带，是国家推动科技事业发展的重要力量。有义务、有责任为促进科技社团承担的有关社会职能，推动社会管理体制创新发挥积极作用。
（二）全国及部分省市科技社团承接政府职能情况
据中国科协2004年对100个所属全国性学会、协会、研究会承接政府职能转移情况调查结果显示：已有29个学会承接了政府转移的职能，其中政府转移的职能领域包括：专业技术职称评定(5个学会)、执业资格认证(5个学会)、技术标准、规范制定(10个学会)、技术鉴定和技术事故鉴定(4个学会)、设立科技奖励(25个学会)、科技成果评定(8个学会)、培训和继续教育(25个学会)、其他(10个学会)，还有更多的学会正在准备承接政府转移或委托的职能。
陕西省从1999年起，省级学会承接了行业发展规划编制和评估、科技成果奖励评审、行业技术标准编制审定、科技人员继续教育、技术人员职级考核与培训、优秀科技人员评比和推荐等职能；
海南省科协接受委托开展了职称评定，其中初级、中级职称由省科协直接颁发证书；
河北省委在“关于进一步加强科协工作的意见”中明确规定：“因政府机构改革和职能转变而剥离的一些社会职能工作，要委托科协及所属学会承办或承接。”省委省政府《关于加强科技工作的决定》要求：“政府应退出科技评价的具体工作，改由委托有资质的中介机构按照国家有关规定组织实施。”目前已有12个学会承担了15项职能；
安徽省委、省政府《关于进一步加强科协工作发挥科协作用的决定》中指出，“要大力支持科协及所属团体发挥人才荟萃、智力密集、地位超脱的优势，承接政府转移的职能；鼓励和支持科协承担参与科技项目评估与论证、科技成果鉴定、科技标准制定与修改、专业技术职务资格评审等事务。”
北京市已有15个学会承担了中级以下技术职称评定试点工作。
二、我省科技社团承接政府职能现状及存在主要问题
（一）我省科技社团承接政府职能现状
省科协所属的自然科学与工程技术类专业学会现有129个(学会、协会、研究会)，按理、工、农、医、交叉学科分类：其中理科19个、工科40个、农科7个、医科23个、交叉科25个、其他（15个）。其中挂靠在政府机关的58个、在企事业单位的17个、在高等院校的25个、在研究机构的14个。
近几年随着改革的不断深入和政府职能的逐步转变，特别是国家一级科技团体承接政府职能工作的积极进展，目前我省有20个学会已经接受政府转移（或委托）的部分职能，其中包括的类别有：专业技术职称评定（1个学会）、执业资格认证（4个学会）、技术标准规范制定（1个学会）、技术鉴定和技术事故鉴定（5个学会）、科技奖励（7个学会）、科技成果评审（1个学会）、培训和继续教育（3个学会）、其他（4个学会）。如：省制冷学会承担了制冷系统科技人员中级技术职称评定工作；省医学会承担了医疗事故鉴定、医师和医疗美容师注册等多项职能；省电机工程学会承担了电力科技成果奖评审、发电企业安全评价等项工作；省土木建筑学会编制的《建筑地基基础技术规范》作为地方标准由省有关行政部门颁发实施；省地质学会、省林学会等都承办了国家学会设立的科技奖的评审工作；省机械工程学会按照中国机械工程学会的要求，设立了《中国机械工程师资格认证辽宁省分中心》，经过两年多的实践，取得很好的效果，在资格认证方面进行了积极的探索。
（二）存在的主要问题
从以上情况不难看出，我省多数科技社团没有承接政府移交的管理职能，已经承接政府职能的学会都是按照全国性学会的做法和有关部门的要求开展的。
在承接政府部门移交管理职能工作上，政府和科技团体两方面都存在一些问题，主要表现为以下几个方面：
1．观念不适应。政府部门长期实行的强势、全能政府和计划经济的思维、管理模式难以很快转变，导致权力部门化、部门行业化，行业成为政府部门的利益共同体。仍然是政企不分、政事不分、政社不分，行政权力集中，各种社会组织都是政府的附属物。结果一方面使政府深陷其中，淡化和混淆政事、政企和政社之间的关系；另一方面政府难以按市场经济的需要，从微观管理转向宏观管理，从管理型政府转向服务型政府。政府对科技社团的认识和作用发挥得还不够。
2．缺乏自觉性。多数政府部门仍没有向社团主动移交管理职能的主动愿望。在一些行政部门，对这个问题仍持观望、疑虑甚至抵制的态度。究其原因，最主要的还是利益关系。政府部门拥有对社会资源进行垄断性分配的权力，长期既得利益的驱使，使得有些行政部门难以割舍已有的职能。职能的基础与核心是职权，权力与利益相关，权力部门化不但阻碍政府职能向外转移，而且尽可能地截留权力、扩张权力甚至“创造”权力。在我省还有国家部、委将部分职能已交给国家学会开展，但省级学会并没相应承担这部分职能的情况。
另一个值得关注的现象是职能“体内循环”。通常情况下，越是有实权的部门，在政府机构改革和精简中成立的事业单位、中心等机构越多。政府部门“拖家带口”，与这些单位在人事、资金乃至权力等方面有着千丝万缕的联系。这些单位的工作模式、思路、作风等与行政部门相近，成为所谓的“二政府”。正所谓“肥水不流外人田”，政府部门转移职能，首先向这些单位转移成为普遍现象。
3．缺少相应的政策环境支持。关于科技社团承接政府转移的职能还没有具体的规章、政策和相应的措施，到目前为止，除“医疗事故鉴定”国务院有明确的规定外，其他都是相关部委（或省市相关部门）的规定（其中大部分是接受委托）。还没有在社会上形成一定的氛围和环境。
在各类社会团体中，科技团体的特殊性和各种因素，使其在社会中许多方面处于弱势地位。如由于不定级别，不给编制，不给经费的一刀切政策，使我省多数科技团体存在无专职工作人员、活动经费困难等问题；禁止领导干部担任学会领导职务的规定，制约了科技团体的发展。因此，对科技团体应区别对待，不能搞一刀切。需要政府在政策、措施等方面给予一定的扶持。
4．不公平竞争。由于科技团体的弱势地位，使其在社会存在的基础与其他团体和部门就不是在同一起跑线上。如在政府机构改革中，涌现出大量行业协会。一方面，行业协会应该是政府职能转移的重要载体，其自身健康发展直接影响我国政府职能转移的效果和进程。另一方面，由于这些行业协会在历史渊源、组织机构、人员组成方面，与政府职能部门有着先天的紧密联系，因此，对科技团体的发展空间形成挤压，无形之中造成了不公平竞争。如何处理科技团体与行业协会等各类社团组织在承接政府职能转移方面的关系，确保政府职能的转移过程是开放的，是市场化和社会化的，也是一个复杂但又必须认真对待的问题。
5．科技团体自身先天不足。我省科技团体大都是在上世纪80年代前成立，在组织体制、运行机制和活动方式等方面仍然带有计划经济体制的烙印。学会的专兼职工作者在思想观念、工作方式等方面也不适应市场经济的新形势，自身发展能力薄弱。实际上目前省级学会的生存和活动主要还是依靠政府。同时，在法规保障、政策环境、人力资源、经济支撑等方面，都存在着令科技社团匮乏窘迫的问题。科技团体本身也不同程度存在这样或那样的问题。
三、政府有关职能向科技社团转移的主要内容。
2006年5月23日，中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红代表中央在中国科协“七大”上的讲话中指出，“在政府职能转变的过程中，要积极引导和支持科技团体承担有关社会职能，特别是要重视发挥科技社团在科技评价、科技人员评价和科技奖励等方面的作用，推动社会管理体制创新。”中国科协在征求科学家、科技团体负责人的意见时，他们对承接科技评价、科技人员评价和科技奖励三方面职能的认同程度也很集中。这几年的实践情况看，也着重集中在这三个方面。因此，我们认为，当前政府职能向科技团体转移的重要内容是科技评价、科技人员评价和科技奖励三个方面。具体包括：科技评估（论证、评审、验收）、成果鉴定、专业技术职称评定、职业资格评定、职业资格认定（国际互认）、技术标准（规范）制定、技术鉴定、科技奖励、科技人员培训和继续教育等项内容。
（一）关于科技评价
科学技术评价是科学技术管理工作的重要组成部分，是推动国家
科学技术事业持续健康发展，促进科学技术资源优化配置，提高科学技术管理水平的重要手段和保障。科学技术评价是指受托方根据委托方明确的目的，按照规定的原则、程序和标准，对科技活动以及相关事项所进行的论证、评审、评议、评估、验收等活动，包括科技计划、项目、机构和成果等方面。
科学技术评价工作的行为主体包括评价委托方、受托方及被评价方。目前科技评价中的突出问题，是缺乏符合要求的第三方评价机构。要确保科技评价的真实客观，急需发展专业的评价组织。这类组织应同时具备以下要素：第一，保持中立、客观，是不以赢利为目的的非赢利组织；第二，法律上应该具有法人资格，能够承担法律责任；第三，具有学术或行业权威性，在业内具有一定权威性和认同度。以此衡量，行政部门不具备第一项，专家评审委员会不具备第二项，一般团体不具备第三项。而科技社团通常具备以上诸要素。但目前现行科技评价活动中，科技团体的作用没有受到应有的重视。
因此，应在包括科学技术计划、项目、机构、成果的科学技术评价活动中，进一步发挥科技团体的作用，以增加科学技术评价活动的公开性与透明度，保证评价工作的独立性和公正性，评价结果的科学性和客观性。
（二）关于科技人员评价
科技人才的评价问题，一直是广大科技工作者关注的焦点问题之
一。当前，科技人才评价问题，突出表现在职业资格评定、执业资格国际互认等方面。改革传统的职称制度，大力推行职业资格制度，推动专业技术人员的评价进入科学化、社会化、专业化的轨道，是目前转变政府职能中，关系科技工作者切身利益，关系科技创新人才的培养，关系科教兴国战略和人才强国战略能否落实的具有紧迫性、全局性的问题。
职业资格包括从业资格和执业资格。从业资格是指从事某一专业所需学识、技术和能力的起点标准，这种资格认定是单纯技能型的，不具有强制性；执业资格是指政府对某些责任重大、社会通用性强、关系公共利益的专业实行准入控制，是依法独立开业或从事某一特定专业学识、技术和能力的必备标准，不允许没有资格的人从事规定的职业，具有强制性。
《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》对此有明确要求：“建立以能力和业绩为导向、科学的社会化的人才评价机制”。“专业技术人才的评价重在社会和业内认可。以打破专业技术职务终身制为重点，研究制定深化职称制度改革的指导意见。全面推行专业技术职业资格制度，加快执业资格制度建设。积极探索资格考试、考核和同行评议相结合的专业技术人才评价方法。发展和规范人才评价中介组织，在政府宏观指导下，开展以岗位要求为基础、社会化的专业技术人才评价工作。积极推进专业技术人才执业资格国际互认”。中央和国务院的要求应该说已经十分清晰和具体，关键是如何在实践中落实。发挥科技团体在这方面的作用，是实现业内认可和社会认可的最佳途径。
在与科技人员有关的政府职能中，还有专业人员继续教育和培训、人才评估和流动、绩效评价、法律咨询和援助等工作，也都是科技团体能够充分发挥作用的职能领域。
（三）关于科技奖励
我国的科技奖励在二十世纪八十年代时还几乎是政府奖。伴随着
我国实施社会主义市场经济，为我国科技奖励工作从政府包办向社会化转变奠定了现实基础。1999年，国务院第250号令明确规定取消部门奖，科技行政部门颁发了《社会力量设立科学技术奖管理办法》。对于社会力量进行的科技奖励，政府采取了登记备案、社团自律的方式进行管理，减少了不必要的行政干预，辅之以适当的政策奖励，收到了明显效果。目前，由社会力量设立、准予登记、面向全国的科技奖项已达101项，涉及数十个行业。其中，全国性科技团体设立的科技奖占了大多数，科技团体已成为我国社会力量设立科技奖励的主体。
然而，从整体看，我国社会力量设奖发展还不够充分，在奖项、获奖人数、奖励强度和社会影响力等方面远逊于政府奖，与发达国家相比也还存在很大的差距。社会力量设奖在发展中还存在许多问题。因此，应逐步减少政府设立的奖项，积极稳妥地推进科技团体社会力量设奖的发展。
四、推进政府有关职能向科技团体转移的几点建议
为了积极、稳妥、有序地推进政府职能转移工作，促进社会管理体制创新，提出如下建议：
1．加强立法工作，为科技团体接受政府转移职能工作创造良好的法律和政策环境。
市场经济是法制经济，但对科技社团来说，却是个有法可依才能依法办事的问题。由于科技社团与其他社团在宗旨、作用和发展环境等方面有较大的差异，面临的承接政府移交管理职能工作不仅涉及到观念、政策，还要与部门利益相冲突。因此，需要从法律法规层面明确政府和科技团体各自职能，将依法转移职能作为政府职能转移的基本依据和方式，制定相应的政策、措施，在社会管理和公共服务方面大力培育和扶持社会组织承担各种社会职能。省委、省政府在有关文件、规章中应明确将有关政府职能转移给省级学会，有关部门应积极支持职能转移工作。
2．重点突破，加快进程
政府职能向科技团体转移，可以循序渐进，以点带面，逐步推开。可以选择有独立法人地位、有较大影响、比较规范的科技团体为突破口；以科技评价、科技人员评价和科技奖励等职能作为重点内容，重点突破，推进我省政府职能转移的进程。树立和倡导政府购买服务的观念，政府职能向科技团体转移的具体方式，可以采用委托授权的方式进行，积极推进政府职能向科技团体转移的进程。
3．积极培育扶持
我国科技团体发展尚处在初级阶段，需要提供较为宽松的发展空间，应在加强管理和规范的同时，注重培育和扶持。党委、政府应在以下方面给予扶持：对科技团体用于公益性事业发展的经营性活动，给予减免税收的优惠政策；科技团体不同于其他社会团体，应允许领导干部担任科技团体的领导职务（一人只能兼一职），有利于当前社会条件下科技团体开展工作；政府对科技团体开展的各种学术活动应给予资金的扶持；应鼓励科技团体以招投标等方式开展咨询、论证等项工作，形成多渠道的资金来源。
4．分类指导
我国目前有人民团体、行业协会、科技团体和其他社会团体，这些组织差别较大，类型多样，优势不同，因此，必须科学分类，区别对待。
行业协会应以行业服务、行业自律、行业代表、行业协调为基本职能。行业协会具有活动规范、组织体系完整、行业业务熟悉、经验丰富等特点，可以承担行业综合协调作用，规范行业行为，履行作为本行业全体企业共同利益的代表职能，以及沟通、协调、监督、公证、统计和研究等职能。
科技团体由较高学术造诣的优秀科技人才组成，在接受政府职能转移方面具有以下优势：第一，人才荟萃，具有科技权威性。学会聚集了自然科学、工程技术方面的最具有权威性的专家学者，人力资本雄厚。第二，具有跨行业、跨部门和多学科的组织网络优势。第三，活动规范。科技团体都是注册登记的独立法人。第四，与国际上的科技组织具有稳定、良好的合作关系。第五，科技社团属于公益性非赢利组织，比较而言，具有客观公正性和超脱的社会地位。这些优势和特点，决定了科技社团在承接政府部分科技职能方面有先天优势。
5．加强科技团体的能力建设
政府和社会的认可和信任是科技团体接受政府职能转移的前提条件。这就需要科技团体要加强自身能力建设，工作中必须以会员为主体，组织体制上实行民主办会，活动中采取群众化、社会化的方法方式，经济运行实行非赢利组织模式，不断增强自主发展能力，为承接政府职能奠定基础条件。树立品牌意识，塑造诚信形象，严格自律，提高公众信任度。应加强联合与协作，将相关学会的力量整合，其承接政府有关职能的优势将更加突显。可由实力较强的学会牵头，把相关的学会组成学会群，也可以按大学科的概念（理、工、农、医等），共同承接政府职能。
6．在政府职能转移进程中，充分发挥科技社团的作用。
从近几年国家学会、兄弟省市和我省部分学会承担部分职能的实际情况看，科技社团接受政府职能工作取得双赢的结果。政府部门理顺了职能，提高和加强了宏观调控能力，改善了公共服务和社会管理的质量。科技团体本身拓展了活动空间，增强了自我发展能力，扩大了社会影响，树立良好的社会形象，同时也获得政府的信任和支持，得到社会的认可，增强了对科技工作者的吸引力和凝聚力。
我省科技人员队伍的数量和水平在全国都位于前列，专业比较齐全，高层次人才较多；相关专业的科技团体在全国同行中都有一定的影响。多年来，通过各种活动，为促进科技创新、人才成长和经济发展发挥了积极作用。因此，在政府职能改革进程中，充分发挥科技团体在科技评价、科技人才评价和科技奖励方面的作用，体现了同行（业内）认可和社会认可的评价体系和标准，是实现中央要求的科学化、社会化、专业化评价机制的有效途径，对推动我国的社会管理体制创新必定发挥积极的促进作用。
辽宁省科学技术协会
2006年月日

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